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        2. 财政赤字率可以再提高 3%不是绝对不可逾越

          贾康 原创 | 2019-01-03 14:50 | 收藏 | 投票 编辑推荐
          关键字:财政 赤字率 

            对下一年度展望积极财政政策,我想先从宏观经济大势说起,因为我们一开始研究财政,就知道要牢固树立一个全局观——财政是服务于国民经济发展、社会发展全局的,是服务于最高决策层的战略方针的贯彻实施的。在服务全局的视野之下,“跳出财政看财政”,首先要对于宏观经济大势有一个正确的理解和把握。最扼要地说,我的理解是当下中国宏观经济大的形势,是遇到了不确定性这样一个外部冲击,主要来自所谓贸易摩擦升级的不确定性,困扰着我们的经济运行,而下一年度,也可能包括未来几年,这种不确定性困扰中的下行是大概率事件了。今年的下半年,已经明显表现了经济增速的下行,一季度报的是6.9%,二季度6.8%,三季度就一下滑到了6.5%,估计四季度还要往下行,但是今年完成两会上所说的6.5%左右这个引导性的目标,应该还是一个大概率。明年继续下行的过程中,我认为我们努力的基本方向,就是极其需要在不确定性中间把握确定性的一面,这个确定性的一面,主要就是我们可选择的、我们应该努力去做好的事情。

            我非常拥护刚才晓求校长说到的要坚定不移地在解放思想的引导之下,推进改革,扩大开放。这是事关全局的,是纪念改革开放四十周年我们应特别明确加以重申的,要应对着关于改革开放实际上存在的一些错误认识与倾向,在问题导向之下,把我们的确定性,在改革开放大政方针概念上把握好。我们具体的政策方针里,就要坚定不移地贯彻中央最近已经特别强调的必须支持多种经济成分的全面发展,两个毫不动摇,既包括国有经济,也包括民营经济,积极走向共赢的混合所有制的改革基本方向。要通过坚定不移的改革开放,来释放我们的潜力和活力,这方面我们可以看到,中国的发展还有相当可观的空间和纵深。我们的工业化、城镇化,还有可观推进空间这样的高速增长期。

            当前在扩大内需这个概念上,有了更为现实的迫切需要。扩大内需对应的,我认为首先应该强调的是有效投资。中国的工业化,伴随着城镇化,所要求的有效投资从中心区域到农村区域,其实俯拾皆是。这正是我们自己的所谓回旋余地,我们的潜力空间,我们在整个世界中最典型的新兴市场经济体巨大的市场潜力,给我们把握确定性,提供了客观的基础。

            当然,在这个扩大内需的投资和消费两方面,要形成有机的联动。我是不赞成把扩大消费放在前面单纯加以强调的,可持续的消费一定是有效投资、有后劲儿的经济发展潜力活力的释放支撑出来的可持续的消费,落实到人民美好生活需要得到满足。这里面特别要把握好的,就是要把短期的一些安排,短期应对外部冲击要“六稳”的诉求,和中长期的我们实现和推进现代化这方面必须坚定不移掌握好的基本要领和长期目标结合好。这是我对于宏观经济大势和相关的财政怎么服务全局的一个粗线条的理解框架。

            按照这样一个宏观经济大势,我们在不确定性困扰中间,必须应对经济要出现的下行而服务全局,把握好我们的确定性,争取中长期的战略目标如愿实现,全面小康以后还要跨越中等收入陷阱,还要达到中央提的新的两步走目标,2035年前后要基本建成现代化。按照这样的战略愿景和奋斗目标,当下我觉得财政政策要更加积极是必然的选择,是中央决策层面已经非常明确的要求。财政的整个的分配体系,在政策的特点上就是要更加积极,而怎么理解它,下面我想谈一下自己一个关于积极财政政策服务全局的认识框架。

            要分两个层面。第一个层面,我愿意强调,全面理解财政政策服务全局的“积极”的含义,要有三个维度。所谓财政政策更加积极,显然是服务全局的积极,这三个维度,第一,是财政政策怎样掌握总量这方面的调控优化。第二,财政政策的不可替代性,是在于它有别于货币政策而应该在优化结构这个方面,更多地从宏观层面发挥它应有的特定功能和作用。第三个维度,就是中国要完成经济社会转轨,财政还必须动用公共资源去积极推进在改革深水区的攻坚克难的改革。财政在过去支持改革方面,已经形成了一个概念,我认为是正确的,就是不光要把钱花出去,支持方方面面应该得到支持的这些经济活动,同时,还得“花钱买机制”,无论是支持经济增长点也好,区域发展也好,民生改进也好,这个钱怎么花的机制,必须一并考虑,这就是把调控、把服务都寓于改革之中。这三个维度我认为缺一不可,它都应该纳入财政政策更加积极的含义之内。

            第二个层面,谈谈下一个年度,也可能延续到更长一些的时间段里,这个更加积极按照三个维度,我认为应该掌握好的基本要领。

            首先,在总量调控方面,赤字率有必要进一步提高。现在官方的说法,今年赤字率是2.6%,当然这个是在安全区之内的一种状态。下一个年度通盘考虑以后,我觉得至少可以提到整数3这个关口。这个3%的意义,带点儿心理作用的特征,就是当年签订马约的时候,欧盟成员国他们约定的一个整数关口,把3%作为一个控制线或者叫预警线。当然,它并不是有人所说的所谓国际公认的警戒线——并没有公认,美国人不认,日本人也不认,这是欧盟成员国他们自己签马约的时候认的。在后来的实践中,世界金融危机来了,压力之下不光什么希腊、葡萄牙等等这些相对小的经济体守不住这条线,就是带头大哥德国、法国,也曾经在一段时间里失守这个3%的控制线。但它毕竟有一个在防范风险方面的积极意义。中国如果下一年提到3%,我觉得在控制风险这方面没有问题。赤字率的3%也不是绝对不可逾越,如果明年是3%左右,后年、大后年有必要的话,再适当提高一点也不是不可想象。跟着这个赤字率提高,按照中国现在弥补赤字的机制,题中应有之意就是要适当扩大举债规模。这个公债,中国已经有了规范的框架,除了国债之外还有地方债。中央层面按照国债名义所举借的债务和地方层面按照地方的一般债务和专项债合在一起的举债,它们和GDP之比,这个指标叫做公共部门负债率。中国从现在的官方指标来看,也明显是在安全区之内的,是在40%偏下一点。当然,很多人关注的是对于地方的隐性负债,做什么样的判断——确实没有权威数据,我们也知道有关部门高度关注这个事情,但是在中国现在的信息来源里,是得不到权威数据的。

            我个人粗线条的认识,是要警惕地方隐性负债,但是更关键的是要分析地方隐性负债在现在这个阶段上它的发生机制。我也不认为现在中国的地方隐性负债像有人所说的,已经高得会形成一个多么大的系统性风险,但是我们主要是从防患未然、特别是优化机制这方面要高度关注。在新的运行条件之下地方隐性债的问题。

            弥补赤字,现在用得到的这个举债的规模,是隐性负债之外的阳光化的国债和地方债,现在这个发行机制按照预算法,都是有章可循的。应当依法把国债和地方债的发行处理好,在综合考虑之下还本付息要做年度之间的修匀,同时能达到弥补赤字缺口这样一个功能作用。赤字率和举债规模,他们适当往上抬,都有总量扩张的特征即是要配合货币政策来适当地给经济更多地加入流动性,和扩张性的刺激因素。在它的旁边,应该强调减税,也是刚才晓求校长特别强调的,我认为这也是要坚定不移的。中国的减税首先也是有一个总量扩张的特征,符合经济学已经形成的政策方面的基本经验,也是供给侧结构性改革里我们非用不可的一种政策手段。在减税的同时,考虑中国的特点,就要注意到结合着中国的税制改革,中国怎么走向现代社会、形成现代税制这样一个改革方面的客观要求。从这个角度来看,我们需特别注意,不能简单照搬特朗普减税的套路。美国的税制结构是非常典型的直接税为主,中国恰恰相反,是间接税为主。我们间接税中,最有影响的就是营改增之后作为第一大税的增值税,需要把增值税的标准税率再往下降,它的三档税率要努力收缩成两档税率,这都是明后年要积极考虑的事情。另外,企业所得税标准税率25%是不是可以适当降低?已经对中小企业说了,“减半征收”覆盖“十三五”。到了2020年之后,面对“十四五”是不是要延续对中小企业这样的所得税的优惠,这都是应一并考虑的。小微企业简易征收办法,也是更加优惠的减税,这些是在中国我们已经做和将继续做的事情。

            企业所得税标准税率适当降低的同时,也要考虑鼓励企业研发创新。相关所得税税基的加计扣除,有没有可能从现在的175%再往上提,比如提到200%。这些是中国从正税的角度来说,最主要的可做的减税的事情。

            另外,就得同时考虑间接税和企业所得税往下调整,并不是税制改革的全部,中国还必须在这个减税的旁边,考虑怎么贯彻中央所说的逐渐提高直接税比重。这是必须纳入一个系统工程来通盘考虑的。

            在总量扩张这方面,我们提到了赤字率,相连带的举债问题,还有减税的扩张作用,以及减税必然要带来的改革和结构化这方面的优化取向下的工作,旁边就还必然又联系到另外一些在扩张方面可以起作用的政策措施。在这个事情上,可以提到支出——适当的支出扩张,是从赤字率提高带出来的支出安排上的可能性,跟着就得把它落到结构优化的方案上。所以,从下一个年度第一个维度的总量扩张,必然要引申到第二个维度的讨论——财政的积极,必须发挥它不可替代的优化结构的功能。有了赤字支撑出来的更带有规模特征的一个支出盘子,那么这个支出盘子怎么样突出重点,统筹协调,一定要把整个财政支出的结构优化问题,放到尽可能高水平的一个定制化解决方案上。我们前些年已经意识到了,有一些过于形式主义的或欠妥当的做法必须做调整。比如说前些年被人们所推崇的支出盘子里的某些部分要做特定的挂钩处理,结果后来发现整个财政支出盘子的48%(差不多一半)已经僵化,跟一些指标捆死了,十八届三中全会就明确提出以后原则上不再做这种挂钩,这都是支出结构优化里必须掌握好的要领。当然,这也可能要触动一些我们所说的“利益固化的藩篱”,要求各个部门在这些方面更理性讨论以后形成一些基本共识。

            还有就是收入再分配机制,关系到结构优化问题。财政对于弱势群体的支持要用钱,财政的减税,实为结构性减税,后面跟着的也有结构性的优化要求,必须处理好。这个收入再分配对接到前面所说的直接税问题,直接税的制度建设就是要在筹集财政收入的同时,更着重于促进社会和谐,通过收入再分配的机制发挥调控和遏制收入差距扩大这种不可替代的作用。这在中国难度很大,现在整个财政直接税在整个收入里的比重是相当边缘化的。全社会其实都对收入配问题高度关注,但是收入分配里怎么样啃硬骨头,形成这样一个依法的、“税收法定”条件下再分配的税收调节机制,这是一个在中国任重道远的制度建设任务。最典型的,就是谈了多年现在迟迟不见加快立法的房地产税。直接税首当其冲的个人所得税,有一定的进步了,今年有修法的调整改进,当然也留下了一些遗憾,但得肯定个人所得税终于迈出了“综合”的步伐。遗憾的就是所综合的,是把4种劳动收入综合了,而非劳动收入中哪怕一分钱都没有涉及到这个方案里。非劳动收入其中当然也得区别对待,但是至少不是直接投资的比如金融资产的增值等等,本来应该积极考虑适当地和劳动收入合在一起来实施“综合”,但出于种种制约条件,这次只把四种劳动收入做了综合,这四种劳动收入综合以后,可以预料从明年年初开始,中国的一些专家群体,税负会明显上升,而这些专家群体到了创新的企业里,确实又是他们要不惜高薪稳住的人才团队,于是这些高科技企业、特别追求创新的企业,实际上要留住自己高端团队的成本,会明显提高。另外,这也涉及知识分子政策,按劳分配情况下对这种高端劳动的回报,除了工薪以外,劳务、特许权收入,还有知识分子可能多少年的成果体现在某一个时点上的稿酬等等,一下子都进了综合,边际税率会大大提高,实际上形成了对于劳动贡献的税收歧视——这些都是我说的副作用与遗憾。再往后,直接税改革里,个人所得税当然就要寻求机会再来优化它的一些政策设计,寻求在下一轮的时候弥补遗憾。另外的硬骨头,就是看有没有可能按照人大现关于立法的说法,在本届人大任期的5年之内(现在只剩下4年),积极考虑启动房地产税的立法。这个立法启动后在中国走多长时间现在也不好预计,一定是一审、二审、三审中做充分的讨论,理性地寻求“最大公约数”,如果按照过去的经验,很可能要推到四审,才能走完它整个立法过程。在下一个年度开始,我们从收入再分配、从结构优化这方面,不可回避地要作前瞻,对应到从短期到中长期的通盘配套改革的问题,和整个再分配制度体系优化的问题。

            第三个侧重点,是前面已经提到的“花钱买机制”怎么支持配套改革和重点改革。改革的重点,开放的重点,都要有财政必要的支持,这种支持往往是表现为财政不能就自己业务边界为限,说到边界就不再考虑别的事情了。我举个例子:比如中国现在讲的减轻企业负担,降低制度成本,财政一定要做好减税,同时,财政部门要跟其他的部门积极磋商,于正税降低的旁边,税外的各种负担怎么降?看起来不是财政部门直接管的事儿,但财政部门一定要积极推动这些事情,比如社保五险一金。在国际比较来看,中国的五险一金明显是非常高的一种制度成本。现在有了一个把基本养老缴费统一由税务机关来管理的改进,而管理的力度空前,前所未有地可以更有把握防止征收环节洒漏的情况之下,已经不得已做了妥协,一个是不许往前追溯;另外一个,原则上说负担不能提高。真实情况是这个“不能追溯”好操作,负担不能提高,就非常做难了,现在面上说,3/4的企业基本养老缴费不足,你说负担不能提高,那么已经交足的企业就得往下降,这非常明显是一个实际生活中要赶快解决的问题。怎么往下降?我的说法是要乘势赶快把这个基本养老的全社会统筹制度确立起来。以这一个蓄水池替代原来分散的至少好几十个蓄水池,它的互济功能会一下子上台阶,互济功能上来了,缴费的标准就可以调下去。这是已经说了十几年的改革任务,碰到既得利益的阻碍,始终没能真正冲破这个瓶颈,而我们现在应该乘势解决这个问题,这就是财政在减税同时,减轻企业的税外负担,首先对“五险一金”要有明确态度,推动其他部门一起做配套改革。另外,几百种行政性收费,克强总理说那是“拆香火”的事儿,这个拆香火就意味着要结合着今年中央已经明确的大部制改革,再加上扁平化减少层级的改革,为减少行政成本,对于我们整个行政架构来个脱胎换骨式的改造。大部制扁平化合在一起,降低行政成本,而且减少这些局委办的设置,就是减少了很多审批权,自然而然就可以顺理成章拆香火以后,减少他们的审批权所衍生出来的收费权,实际上还会减少由这个收费权又衍生出来的、很不规范的暗中所谓不正之风和腐败行为发生源泉的设租实权。这对于中国降低制度成本的意义,又是一个配套改革层面才能说清楚的重要改进,是财政应该积极支持的。

            最后一点,说说PPP的创新。前几年从克强总理到有关部门,不遗余力在推进,这段时间看起来是要稳一稳,合乎波浪式发展规律,前面的发展高潮过了以后,稍微往下落一落,调整不是要叫停——不可能叫停,要通过规范发展,以后支持它的长期健康可持续发展。这个PPP,它恰恰是把我们前面三个维度全都结合在一起的:第一,它是扩张性的,是把我们很多有效投资的空间真正变成投资项目,公共工程、基础设施、产业园区,乃至产业新城的建设和运营,而且项目一做可能做二十多年,三十多年,甚至五十多年,这个扩大内需不光是在当下应对外部冲击,而且可为我们未来的发展增长后劲儿。第二,它的总量扩张有非常明显的结构优化的作用,因为它是选择性的,一定要选择那样一些在整个棋盘里合适的位置放棋子,又有一个好的决策机制,即阳光化的机制——当然我们还要有种种要素配上去,让PPP的决策尽可能避免失误。第三,它机制创新的特色是非常明显的,不光是一个融资模式创新,同时也是管理模式和治理模式的创新,是把政府、企业、专业机构的相对优势合在一起,“1+1+1>3”的一个绩效提升机制;它也必然推动我们的混改,在“不争论”的情况之下把实事做起来——PPP是最好的一个切入点,这些大工程举足轻重,在必须有运营期的情况下,要组建SPV(特殊项目公司),而这个公司一定是标准的现代企业制度,即一定是股份制的,而且这个股份制里政府方面内在的要求,恰恰是不想“一股独大”,他希望尽量少持股,少出钱,而调动体外的资金把事儿做出来,这是他的政绩,这叫“四两拨千斤”做得漂亮,恰恰就可以推进中国的混合所有制改革,让全社会来观察这个混合所有制是不是共赢。另外,PPP也一定会对应到中国现在立足于人类命运共同体的“一带一路”,我们本土的这些PPP项目的经验,会支持我们越来越多地在“一带一路”上做境外的PPP。这些我觉得都应该纳入中国财政政策的演变来处理好一个优化的系统工程。

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          财政部财政科学研究所所长、研究员
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